Ordenamento do Território e Políticas Sectoriais: Ambiente Urbano

Desde 2007, o mundo tem mais população urbana que rural. Neste sentido, a preocupação com o ambiente urbano tem vido a crescer, visto que há uma tendência para o aumento dessa população. O crescimento sustentável também é uma preocupação, na tentativa de minimizar impactos, sobretudo nos recursos e na diminuição das emissões, o que certamente proporcionará melhores condições de vida às populações. Este conceito de qualidade de vida está muito dependente de vários factores como a saúde, segurança, desenvolvimento pessoal, da comunidade, ambiente físico e recursos naturais, bens e serviços, que ao variarem individualmente podem perturbar essa qualidade.

Ponderando os impactos exteriores do espaço urbano, considera-se o território, água, alimentos, materiais de construção, como input de recursos, enquanto nas dinâmicas urbanas compreende-se os transportes, economia e cultura. Estas dinâmicas subdividem-se em habitabilidade (saúde, educação, etc.) e como output resulta a poluição e resíduos.

No ecossistema urbano evidenciam-se algumas características, nomeadamente a abertura, dependência, mudança e segmentação, do qual resulta a questão se o espaço urbano é ou não, um ecossistema parasitário.

Quanto ao conceito de “Pegada Ecológica” muito na voga ultimamente, é premente pensar a quantidade de território e água que são necessários para manter uma população e quanto território é necessário para absorver os resíduos que esta produz. Geralmente a pegada de uma cidade ultrapassa a sua área.

“O espaço urbano, geralmente é classificado pelas desgraças”. Como exemplo desta afirmação apresenta-se a qualidade do ar. Para se tentar manter uma boa qualidade do ar tem-se feito alguma legislação na tentativa de regular emissões de gases nocivos, nomeadamente o D.L. 276/99, que define as linhas de orientação da política de gestão da qualidade do ar, o D.L. 111/2002 ao estabelecer os valores limite e os limiares de alerta para concentrações de determinados poluentes no ar, o D.L. 320/2003 que visa evitar, prevenir ou limitar as emissões de ozono e o D.L. 351/2007 que estabelece valores de emissões de metais pesados. Considera-se um poluente em função da nocividade e apenas quando são ultrapassados certos limiares, que poderão ser nocivos para a saúde pública.

Como poluente atmosférico consideram-se os gases e as partículas ou líquidos (aerossóis). Estes subdividem-se em poluentes primários (emitidos directamente para a atmosfera) e compostos. Dos poluentes mais clássicos, salienta-se o dióxido de enxofre (SO2) essencialmente de origem industrial, o monóxido de carbono (CO) do tráfego, dióxido de azoto (NO2) associado ao tráfego e indústria, partículas com diâmetro inferior a 10 µm (PM10) ou 2,5 µm (PM25) de múltiplas fontes naturais e artificiais, compostos orgânicos voláteis, como o benzeno (C6H6) e o ozono (O3) originado pelo tráfego automóvel. Quanto mais pequenas as partículas poluentes, mais nocivas são.

Relativamente às consequências destes poluentes na saúde podem ser a curto prazo (fácil de estabelecer, mas muito dependente da sensibilidade da população) e a longo prazo (difícil de definir, resultam da exposição ao longo de muitos anos a baixos níveis de poluição atmosférica). Dos acontecimentos mais marcantes na história, destaca-se o Smog de Dezembro de 1952 em Londres, que causou 8000 mortes. Face a este acontecimento, surgiu aqui a primeira grande chamada de atenção para a necessidade de regular a qualidade do ar, no denominado “Clean Air Act”.

Quanto ao clima urbano, o grande problema está sobretudo na falta de legislação. A cidade ideal seria a que apresenta uma forma urbana dispersa, com muitos espaços verdes e arejada, no entanto, com o crescimento urbano há cada vez mais a necessidade de as pessoas se deslocarem e, paralelamente, uma maior utilização do automóvel. Pode dizer-se que os espaços urbanos têm o seu próprio clima, sendo este, uma modificação das condições regionais. A ilha de calor urbano (temperaturas mais elevadas no centro urbano em relação à periferia) deve-se em grande parte à geometria urbana (derivada da radiação infra-vermelha), à redução da cobertura da vegetação (diminuição da evapotranspiração e aumento do calor latente), emissão de calor pelas actividades antrópicas (indústria, transportes, serviços, etc.) e materiais de construção utilizados nos edifícios que absorvem e armazenam calor. Quanto maior for o aquecimento global, mais tendência há para o aumento do aquecimento urbano, o que se traduz por cidades mais quentes, logo maior probabilidade de ocorrerem vagas de calor. Assim, resultam impactos sobre a saúde e sobre o conforto térmico. Quanto ao último, há uma relação elevada com o aumento de energia e o aumento do seu preço na climatização, mas também com o aumento do consumo de água. No entanto, há aspectos positivos deste aumento de temperatura, como a redução do desconforto térmico de inverno, impactes do frio sobre a saúde e benefícios ao nível da biodiversidade (cultivada) e fenologia.

A água no espaço urbano pode ser um factor de risco porque, com as precipitações intensas, áreas muito impermeabilizadas, onde há redução da infiltração, aumento do escoamento, artificialização da rede hidrográfica e redução da evapotranspiração, os fenómenos de cheia ou inundação são cada vez mais frequentes.

A reacção a estes pontos passa por estudar o clima das cidades, monotorizar, modelar e efectuar projecções (associados a cenários, como os divulgados pelo IPCC), mas também pela mitigação (actuar sobre as causas) e adaptação (minimizar as consequências).

Quanto à biodiversidade no meio urbano é muito discutível, sobretudo na preservação das espécies endémicas ou introdução de espécies, de forma a manter os espaços verdes. O benefício resultante da biodiversidade é o contributo para o bem-estar mental dos seres humanos (Frunkin, 2003), identidade e preservação da herança biológica local, funções culturais e ecológicas e o desenvolvimento da sensibilidade ambiental e valorização do meio natural. Contudo, há aspectos negativos, como a possibilidade de haver produtores de alergenos (plantas, fungos, animais, …), vectores de difusão de doenças (insectos, ratos, aves, …) e difusão de pragas e infestantes.

A vegetação urbana classifica-se em três tipos: a remanescente (pré-urbana), a ruderal (nasce por si só) e a cultivada.

O litoral português (POOC)

A orla costeira e o litoral português são considerados, segundo o Decreto de Lei n.º 309/93, como recursos naturais, caracterizados por apresentarem elevada sensibilidade ambiental, grande biodiversidade de usos, constituindo-se em simultâneo como um suporte de actividades económicas, do qual se destacam o turismo e as actividades de recreio e lazer. A Lei acima mencionada veio regulamentar os critérios de atribuição de uso privado de parcelas de terrenos do domínio público marítimo, consagrando-se regras relativamente à praia e a toda a orla costeira, abrangendo o referido domínio público e uma faixa de protecção com a largura de 500 m ao longo do litoral. Para se atingirem estes objectivos elaboraram-se planos sectoriais, denominados por Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC).

No Decreto de Lei n.º 380/99, define-se o regime aplicável aos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) criados e conduzidos pela Lei de Bases (n.º 48/98), estabelecendo-se os usos preferenciais, as condicionantes e interdições determinados por critérios de conservação da Natureza e Biodiversidade, de forma a conciliá-los com o usufruto das populações. A intervenção do Governo visa, essencialmente, garantir e salvaguardar os objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes para a preservação dos recursos e valores naturais, bem como a utilização do território de forma sustentável. Estabelece, ainda, princípios de utilização não assegurados por outro tipo de IGT e o direito à participação dos cidadãos na elaboração, alteração, revisão e avaliação desses IGT. Esta participação possibilita a formulação de sugestões e pedidos de esclarecimentos ao longo de todo o processo e a intervenção na fase de discussão pública para posterior aprovação.

Os Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) passam por várias etapas após a decisão da sua elaboração em Resolução de Conselho de Ministros. Constitui-se, primeiramente, uma Comissão Mista de Coordenação, que irá fazer um acompanhamento do plano até chegar a um parecer final. Em seguida, faz-se a sua exposição e dá-se lugar à discussão pública. Finalmente, procede-se à ponderação da discussão pública, do qual resulta o plano final que, caso seja aprovado, é publicado.

Quanto aos POOC, têm-se revelado um instrumento poderoso no que respeita ao incentivo da participação pública. Na elaboração destes planos, começa-se por definir, numa primeira reunião, como se irá desenrolar todo o projecto, construindo-se cenários de desenvolvimento. Faz-se a recolha de informação e elementos complementares, sujeitos, posteriormente, a um processo de sistematização e validação. Recorre-se aos sistemas de informação geográfica (SIG), para a construção de uma base de dados, que permitirá a caracterização do enquadramento, da área de intervenção e possibilitará uma análise a uma escala de maior pormenor. No estudo prévio, realizam-se vários cenários, que se revelam importantes, pois permitem a integração de nova informação. Define-se, em seguida, um diagnóstico, do qual resulta uma matriz resumo dos cenários, identificando-se os factores críticos da estratégia. Ultrapassadas estas duas etapas, inicia-se a proposta do plano, aferindo-se o cenário seleccionado (que pode ser um misto de diferentes cenários). Na última fase, o plano é sujeito a discussão pública, resultando a proposta do plano final. Geralmente, o período de realização destes planos pode levar entre um ano e meio a dois anos, muito dependentes de quem o lidera. Deve em todo o seu processo compreender equipas multidisciplinares, na abordagem dos mais variados assuntos inerentes à realização do plano.

A nível institucional é fundamental haver articulação de competências, como referido na Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC), havendo a co-responsabilização em torno da entidade nacional. A cenarização anteriormente referida é importante, uma vez que o envolvimento das pessoas no processo de realização do plano, obriga à sua co-responsabilização.

A criação de um logótipo que represente qualquer marca ou acção é essencial na sua identificação aos mais diversos níveis. O exemplo do símbolo utilizado no POOC do Pico, representa bem esta afirmação, considerado como uma “assinatura”, segue um padrão visual que o torna conhecido pela forma singular da representação do Pico.

Nos casos práticos apresentados na aula, o POOC do Pico, apresenta algumas inovações, nomeadamente a criação de um site, que permite a intervenção pública de uma forma facilitada, possibilitando ainda a ligação ao Google Earth e, através deste, perceber qual a incidência espacial do plano. As sessões públicas realizadas, revelaram-se fundamentais na aproximação entre a linguagem técnica e comum, facilitando a compreensão.

Quanto ao POOC da Costa Sul da Ilha de São Miguel, o procedimento para a sua realização foi o apresentado anteriormente, mas com grande aderência da população na fase da discussão pública. A realização de sessões públicas permite explicar às pessoas a forma como é elaborado o plano, qual a área de intervenção, o enquadramento legal, quais os objectivos para a orla costeira e o cronograma da sua realização.

Juridicamente os POOC vinculam o domínio público e privado, dando orientações aos Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT). Estes últimos planos são os que irão concretizar, reflectindo as orientações emanadas do POOC.

Ainda assim, é importante referir que o litoral não deve ser, apenas, alvo de total protecção, nomeadamente dos ecossistemas, tem de ser vivido pelo Homem. É um espaço de elevada importância económica e de uma enorme procura para actividades de recreio e lazer ao longo de todo o ano, devido aos novos hábitos e novas procuras por parte das populações. Face a estas constatações, é necessário pensar estrategicamente num território específico, criando as condições para uma correcta preservação e fruição dos recursos, pondo em prática o conceito de usos compatíveis.

Ordenamento do Território e Politicas Sectoriais: Risco e Protecção Civil

A primeira parte desta sinopse faz uma abordagem a diversos conceitos, no entendimento de risco e, seguidamente, faz-se um enquadramento do Ordenamento do Território (OT) nas escalas regional e local e a sua articulação com políticas sectoriais. Tratam-se também questões ligadas aos riscos e salienta-se a importância destes para a Protecção Civil (PC) na actuação no território em caso de uma eventual catástrofe, através de medidas reactivas e definição de planos de emergência. Ao longo do texto, dá-se enfoque a questões ligadas à Legislação que regem estes temas.

Quanto aos vários conceitos de risco definidos actualmente pela ciência, nem todos são produto com o mesmo tipo de interesse para o OT e PC. O interesse da PC é sobretudo o resultado final da avaliação de susceptibilidade, que se traduzirá em cartografia de risco, embora este conceito de risco seja muitas vezes entendido como sinónimo de susceptibilidade e perigosidade. A susceptibilidade deve ser entendida como as áreas afectadas em caso de acontecer determinado evento, como por exemplo, cheias rápidas, enquanto a perigosidade pode traduzir-se como o período de retorno para o acontecimento desse evento.

O objectivo do OT, através de medidas de planeamento, deve centrar-se também na prevenção do risco e evitar que determinado problema ocorra. Daqui nasce a importância da determinação de susceptibilidade de ocorrer determinado evento numa certa área, para que os decisores, mediante estes resultados possam actuar coerentemente, e que este conhecimento se traduza nos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT), ou seja, não planear construção para áreas susceptíveis à ocorrência do evento, entendendo-se esta como uma medida politica preventiva e assim evitar-se perdas humanas e prejuízos materiais.

Na legislação, nomeadamente dos objectivos da PC (Lei 27/2006) definem, essencialmente, a prevenção de riscos colectivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe dela resultante, mencionando ainda que devem atenuar-se estes riscos e limitar os seus efeitos. No entanto, nas políticas e operações da PC, há uma omissão sobre questões de prevenção, da qual resultam os tais planos de emergência (medidas reactivas), quando a prevenção pode ser vista como uma forma de evitar, em caso de haver um evento, danos materiais e exposição da população, ou seja, devem preocupar-se com a mitigação mas também com a prevenção. Como foi referido, nunca são retiradas consequências da realização das actividades preventivas no que respeita ao OT, facto que limita drasticamente o seu alcance. Na Lei de Bases da PC há, também, uma falta de clareza no que respeita à definição de conceitos.

O Artigo 26.º da Lei anteriormente mencionada, constitui a primeira medida de articulação entre PC e OT, visto que em Resolução de Conselho de Ministros ao ser declarada a situação de calamidade, há suspensão dos planos municipais e planos especiais de OT em vigor, devendo ser alterados tendo em conta os riscos para o interesse público relativo à PC. No entanto, é mais uma medida reactiva, uma vez que só é levada em conta aquando da ocorrência de uma calamidade.

O risco obtém-se através da multiplicação da perigosidade (se o fenómeno ocorre ou não, compreendido entre 1 e 0, respectivamente), vulnerabilidade (qual o grau ou dano de uma infra-estrutura afectada em caso de haver um evento, também compreendido entre 0 e 1) e valor económico. O dano potencial é o resultado da multiplicação da vulnerabilidade e valor.

Na Reserva Ecológica Nacional (D.L. N.º 166/2008) faz-se referência aos riscos na política de protecção dos valores ecológicos, tendo esta como principais objectivos a prevenção e redução dos efeitos da degradação da recarga de aquíferos, riscos de inundação costeira, cheia, erosão hídrica dos solos e movimentos de massa em vertentes. Contudo, existem algumas excepções para a não inclusão de zonas de risco no âmbito da REN, como a restrição do mesmo tipo de utilização entre território de risco e territórios classificados como reserva ecológica, ou quando um território é classificado como perigoso, não devendo ser classificado como tendo um elevado valor ecológico e há ainda a redutora inclusão de todo o tipo de riscos que se verificam no território.

Na política da água também se faz referência aos riscos, nomeadamente à obrigatoriedade de elaboração de cartas de zonas inundáveis atingidas por cheias num período de tempo que inclua o ano de 1967 (DL N.º 364/98). Há, ainda, o problema da obrigação da definição de zonas inundáveis apenas para os municípios afectados nos últimos 30 anos anteriores à Lei (tempo insuficiente para caracterizar situações com elevado período de retorno, pelo que, seguramente, deixarão se ser considerados territórios que apresentam risco de inundação elevada), tendo conduzido municípios à não consideração de áreas susceptíveis de inundação, porque nunca ocorreu nenhum episódio, embora essas áreas apresentem grande probabilidade de ser inundadas.

Nos IGT, parte-se das orientações mencionadas no PNPOT, onde são indicados os grandes problemas que o território apresenta, tais como degradação do solo, qualidade da água e riscos de desertificação, entre outros, mencionando ainda objectivos estratégicos e específicos no ordenamento do território. No entanto, estes planos nacionais e planos regionais (PROT), não vinculam directamente os privados (vinculados apenas por planos municipais), somente as entidades públicas, surgindo daqui a preocupação de se mencionar no PNPOT orientações para outros IGT de ordem inferior, na incorporação dos riscos naturais, ambientais e tecnológicos, como é exemplo, a delimitação de áreas inundáveis em sede de PMOT, entre outras.

Ordenamento do Território e Políticas Sectoriais: Gestão do Litoral

O litoral (território que é influenciado, directa ou indirectamente, pela proximidade ao mar) foi, nas últimas décadas, alvo de diversos planos face à forte concentração populacional (cerca de 75% da população portuguesa, registando-se aqui 85% do PIB), ocupação massiva pelo edificado e elevada concentração de actividades. É aqui que se localizam as principais áreas urbanas e industriais, bem como infra-estruturas de importância nacional, regional ou local (portos, marinas, entre outros). O turismo tem um papel fundamental na economia portuguesa, no entanto tem fomentado a proliferação de resorts, hotéis e outros ao longo do litoral, além de diversas actividades, com grande poder de atracção de pessoas, contribuindo para a acentuação dos problemas até aqui verificados. É necessário encontrar, ao longo desta faixa, o equilíbrio e a sustentabilidade, evitando pôr em causa os sistemas físicos, económicos e sociais presentes.

A zona costeira é muito complexa, pois envolve uma série de conteúdos, como a importância económica, o dinamismo, conflitos entre equilíbrio natural e utilização. A sua delimitação física, está dependente do contexto em que é delimitada, entendendo-se como a porção de território influenciada, directa ou indirectamente, pelo mar em termos biofísicos (GIZC ), mas pela elevada diferenciação espacial em termos físicos e biofísicos, resulta a incompatibilidade de definir limites rígidos. Pela sua singularidade, biodiversidade e ecossistemas costeiros, deve ser protegida. No entanto, está susceptível a fenómenos de erosão, originada pela subida do nível médio das águas do mar, entre outros. Para além destes, a pressão antrópica é um dos factores que se evidencia ao colocar em causa a susceptibilidade dos ecossistemas.

Além de toda a legislação sobre o litoral, a Resolução de Conselho de Ministros n.º 82/2009 (ENGIZC ) foi fundamental na definição de um referencial estratégico de gestão global, integrada e participada na articulação e coordenação de políticas e instrumentos, que visam assegurar o desenvolvimento sustentável da zona costeira.

A ENGIZC deve articular todas as orientações comunitárias e nacionais que lhe servem de enquadramento e a condicionam. Estas estratégias têm uma visão a longo prazo (20 anos), com o objectivo de alcançar no final deste período, uma zona costeira que reflicta um desenvolvimento harmonioso e sustentável, baseado numa abordagem sistémica e com a valorização dos seus recursos e valores identitários, suportada no conhecimento científico e gerida por um modelo onde haja articulação de instituições, coordenação política e participação de todos os actores intervenientes. Relativamente ao conhecimento científico, este é fundamental na gestão, formação de pessoas e na implementação de novos projectos na zona costeira.

As opções estratégicas concretizam-se em objectivos e medidas, estruturadas em três categorias. A primeira, designada por opções temáticas, engloba a naturalização, sistemas sócio-ecológicos e artificialização. Já a institucional, compreende a fragmentação, articulação e centralização de competências. Por último, um modelo de governança com o reforço do papel do Estado, cooperação público-privada e predomínio da intervenção privada, incluindo associações de utilizadores, havendo a partilha de risco através da co-responsabilização dos mesmos. Na Avaliação Ambiental Estratégica evidenciam-se directrizes de orientação estratégica para a prossecução da visão de um modelo de ordenamento e desenvolvimento da zona costeira, havendo articulação das dinâmicas sócio-económicas com as ecológicas na utilização dos recursos e gestão do risco.

O litoral encontra-se exposto a vários problemas de origem antrópica, como a poluição derivada de derrames de petróleo, erosão desencadeada por obras hidráulicas costeiras, perda da atractividade pela sua descaracterização face à elevada construção (betão), entre outros, mas está sujeito a outros perigos, nomeadamente a erosão costeira relacionada com a subida do nível do mar, marmotos, galgamentos oceânicos potenciados pelo storm surge, prolongamento das inundações ribeirinhas e migração para o interior da zona costeira da salinização dos aquíferos. A erosão pode, no entanto, ser a evolução natural dos sistemas (dinâmica natural), evidenciando-se a importância da sua monitorização.

Posto isto, nas medidas a concretizar (objectivos temáticos) salienta-se a conservação e valorização dos recursos e património natural, paisagístico e cultural. Deve haver a antecipação e gestão de situações de risco e de impactos de natureza ambiental, social e económica. Deverá, também, promover-se o desenvolvimento sustentável das actividades geradoras de riqueza de forma a que estas contribuam para a valorização de recursos específicos das zonas costeiras; quanto ao conhecimento científico deve ser aprofundado sobre os sistemas, ecossistemas e paisagens costeiras. Os objectivos transversais são de cooperação internacional; reforço e promoção da articulação institucional e coordenação de políticas e instrumentos; desenvolvimento de mecanismos e redes de monitorização e observação, para além da promoção da informação e participação pública. Todas estas orientações terão de ser incorporadas nos instrumentos de gestão territorial que envolvam o litoral (PROT, PDM e Planos Sectoriais).

Face aos grandes problemas verificados na zona costeira, as orientações descritas na ENGIZC são fundamentais na tomada de decisões, servindo de base a uma política de ordenamento, planeamento e gestão.

Ordenamento do Território e Políticas Sectoriais: Política da Água

Um dos grandes problemas no ordenamento do território está no excesso de legislação e nas múltiplas entidades com especificidades próprias sobre o território. Esta constatação pode verificar-se na diferença da legislação entre o meio urbano e rural. Neste contexto, a água também tem sido alvo de uma panóplia de legislação, muitas das vezes desajustada e descontextualizada ou mesmo imperceptível. A Europa tem revelado um papel precursor na criação de normas sobre a água.

Na década de 60 vigorava o espírito de concorrência, preocupação sobre os recursos naturais, no qual se inclui a água, para “alimentar” o crescimento económico e desenvolvimento de certos países, do qual resultaram grandes impactos ambientais. Foram anos em que se favoreceu os países com maior relevância económica, sem regras no que respeita à poluição do ar e da água. Mas os grandes problemas ambientais, principalmente das bacias hidrográficas, foram a poluição a jusante dos cursos de água, atingindo-se, por vezes, os países não poluentes (países que ainda não tinham entrado no processo de industrialização), estes com o “dever” de deixar os países a montante (poluidores) evoluir no seu processo de crescimento económico/industrial, porque absorvem grande parte da mão-de-obra.

Na década seguinte surge a emergência de um novo espírito, o de cooperação. Aqui, garantia-se que actividades realizadas em alguns países não poderiam provocar degradação ambiental noutros países. No entanto, a acta daqui resultante não teve obrigações finais, o que se traduz por uma despreocupação dos países poluentes, continuando o seu processo.

Na década de 80, ao elaborar-se o Acto Único Europeu, estabeleceram-se princípios orientadores mais decisivos, nomeadamente a prevenção, a resolução do problema na fonte, o princípio do poluidor-pagador e o princípio da utilização racional dos recursos naturais (sustentabilidade).

Com o Tratado de Maastricht na década de 90, indicou-se a intenção de haver um planeamento prudente e a solidariedade intergeracional. Aqui definiram-se os princípios de precaução (antecipação da situação de forma a evitá-la), desenvolvimento sustentável e planeamento e gestão dos recursos hídricos, sublinhando-se a importância de se considerar como unidade geográfica-base a bacia hidrográfica, tanto na componente superficial como subterrânea e não os limites administrativos.

No séc. XXI, a primeira década foi importante na aprovação de alguma legislação sobre a água. Desta destaca-se a Directiva do Quadro da Água e a Directiva sobre a Avaliação e Gestão dos Riscos de Inundação.

No caso português, também se elaborou muita legislação sobre a água. Neste processo há uma distinção entre o período anterior à adesão de Portugal à União Europeia (1986) e o período posterior. No primeiro, destaca-se o D.L. 468/71 ao definir o Domínio Público Hídrico, onde se revê, actualiza e unifica o regime jurídico sobre os terrenos que este compreende. Este Decreto revoga várias disposições antiquadas, procurando a unificação da legislação dispersa e define o conceito de leito, margem e zona adjacente. Mas os erros na terminologia persistiram, como por exemplo na falta de clareza no que é um curso de água navegável ou flutuável. Através do conceito de zona adjacente procurou-se diminuir os usos indevidos de terrenos ameaçados pelo mar ou por cheias. Com a elaboração da REN (1983), evidenciou-se a valorização e protecção de determinados recursos naturais, tais como lagoas, albufeiras, leitos normais dos cursos de água e as suas cabeceiras, entre outros. Porém, este documento também apresenta erros, como é exemplo a definição de área protegida da cabeceira dos cursos de água, a partir da linha de cumeada de separação dos rios e ribeiras até à rede hidrográfica. Foi um instrumento essencialmente de natureza proibitiva e com critérios algo casuísticos. Com o D.L. 89/87 estabelecem-se as medidas de protecção das Zonas Costeiras ameaçadas por Cheias (ZAC) e na Lei 11/87 definiram-se os instrumentos do ordenamento do território, bem como as novas definições sobre conceitos aplicados à água (interiores, subterrâneas, …).

No período pós adesão à União Europeia revogam-se alguns D.L. com a entrada em vigor da nova REN (D.L. 93/90). Os primeiros planos de bacias hidrográficas surgem com a grande polémica levantada pelos espanhóis, ao quererem desviar através de transvazes a água do Rio Douro, sem efeito devido à pressão exercida pela EDP ao reivindicar pesadas indemnizações, devido à redução da produção de energia derivado da falta de água nas barragens. Com isto, os espanhóis “obrigaram” Portugal a elaborar este tipo de planos, aprovando-se o primeiro no D.L. 45/94. Em 1998, assina-se um convénio entre os países da Península Ibérica na regulação das bacias hidrográficas que abrange os dois países. Elaborou-se mais legislação sobre a água até à actualidade, destacando-se em particular a importância da regulação da ocupação das bacias hidrográficas (usos compatíveis).

A directiva 2007/60/CE define a avaliação e gestão dos riscos de inundação e menciona que estas são um fenómeno natural que não pode ser evitado, onde as actividades humanas têm de ser consideradas, bem como as alterações climáticas, visto contribuírem para o aumento da probabilidade de ocorrência dessas inundações. Define a possibilidade e o desejo de reduzir o risco de consequências prejudiciais associados às inundações e sublinha a importância de planos de gestão de riscos deste tipo de eventos, devendo centrar-se em particular na prevenção, protecção e preocupação.

A Lei de Bases da Água (58/2005) estabelece as bases e quadro institucional para a gestão sustentável da água. Quanto ao planeamento da água, concretiza-se através dos instrumentos denominados por Planos de Água, Planos de Gestão das bacias Hidrográficas e Planos Especiais de Gestão de Água.

Ordenamento do Território e Políticas Sectoriais: Protecção da Natureza

As áreas protegidas foram até ao início deste milénio geridas individualmente por cada país mas, pela necessidade de actuar uniformemente no território, face à degradação contínua dos habitats e ameaças que pesam sobre algumas espécies, foi necessário criar uma rede ecológica europeia, controlada pela Comissão Europeia (poder de intervenção), no sentido de as proteger, nascendo daqui a Rede Natura 2000 (RN).

A RN é constituída por Zonas Especiais de Conservação (ZEC) relativa aos habitats (directiva 92/43/CEE,) e Zonas de Protecção Especial (ZPE) referentes à protecção das aves (directiva 79/409/CEE). A classificação de ZEC e ZPE deverá ser elaborada por cada Estado Membro, definindo no seu território as zonas que traduzam as medidas impostas nas directivas mencionadas.

Em Portugal, há cerca de 25% de áreas classificadas como protegidas, estando aproximadamente 21% classificadas na RN, áreas que na maioria se sobrepõem às já classificadas anteriormente como protegidas.

A directiva 92/43/CEE visa, sobretudo, contribuir para a manutenção da biodiversidade nos Estados-membros, tendo em anexo a descrição dos habitats e das espécies a proteger, para além de duas listas de sítios a proteger, uma nacional e outra de interesse comunitário. Dos seis anexos que compõem esta directiva, os dois primeiros são os mais importantes, porque descrevem os tipos de habitats naturais de interesse comunitário a conservar e a definição de zonas especiais de conservação das espécies animais e vegetais. No entanto, tem de haver simplificação de conceitos, para que seja perceptível pelo maior número de pessoas, deixando de parte a linguagem hermética e difícil utilizada pela ciência, principalmente pela fitossociologia, muito apoiada no Latim. É desta simplificação que resulta a definição habitats em vez de comunidades vegetais. O Anexo 1, dos habitats, está dividido em nove grupos, (costeiros e vegetação halófita, dunas marítimas e interiores, de água doce, charnecas e matos das zonas temperadas, entre outros) marcados como prioritários os que apresentam um asterisco. As denominações pouco acertadas como é exemplo as Dunas com Prados de Malcolmietalia, leva a que se cometa excessos, ou por exemplo a classificação errónea de áreas protegidas pela presença de Matos de Erica azorica (estes têm vindo a substituir os Matos de Laurissilva), uma planta vulgar, com um período de crescimento muito curto e grande capacidade de se expandir por grandes superfícies, conduz a situações extremas, como por exemplo, os terrenos em pousio ocupados por esta espécie já não podem ser cultivados novamente, ou em caso da sua destruição, os proprietários são penalizados com pesadas coimas. Há outros problemas relacionados com as definições e critérios, como a definição de Montados de Quercus Spp. baseados, principalmente, na proporção de área coberta pelo copado, não havendo uma definição precisa, o porquê da sua classificação e até onde se deve classificar, bem como a definição do uso a atribuir a estas áreas. A ambição de classificar tudo como área protegida, em vez do que é prioritário, através de unidades de conservação origina, em alguns casos, a classificação de áreas muito extensas baseada em critérios pouco claros, resultando daqui a falta de capacidade da sua protecção, conduzindo em algumas situações à destruição do que se quer proteger, ou seja, não se protege nada.

Quanto à directiva 79/409/CEE visa, essencialmente, a protecção de áreas suficientemente vastas para cada um dos diferentes habitats utilizado por diferentes espécies. Inclui uma lista de todas as espécies a proteger e as medidas para a sua conservação no seu habitat. As áreas da Comporta-Galé e o Estuário do Sado são alguns exemplos, têm valor paisagístico e natural mas são classificados, sobretudo, como protegidos, devido às espécies de aves aqui presentes. Há, no entanto, outros factores que levaram à sua classificação, como o caso do Açude da Murta, classificado devido à presença da turfeira.

A RN está sob a responsabilidade do ICNB (Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade), encontrando-se actualmente “asfixiado”, sem capacidade de gestão e intervenção no território, dando origem a situações de incumprimento ao estipulado neste plano sectorial. Em Portugal, ainda não há a concretização de zonas protegidas (ZEC e ZPE), havendo somente a existência de sítios protegidos. Assim, é prioritária a elaboração de planos de conservação (planos de gestão) e cartografia das áreas a proteger.

É de notar o interesse de alguns municípios na classificação de áreas protegidas, pois consideram que estas podem ser uma mais-valia na atracção de turismo, enquanto outros, são totalmente contra a sua definição, porque o interesse de realizar grandes projectos (geralmente edificação) é mais atractivo, ou seja, envolve grandes montantes de dinheiro, isto é, interesses económicos que se sobrepõem ao interesse em ter áreas especiais de conservação. A influência dos promotores privados é muito elevada, pois são estes quem pagam os estudos de impacto ambiental, conduzindo na realidade a um resultado final de acordo com os seus objectivos. As áreas litorais são as mais afectadas por este tipo de violações ao plano.

Finalmente, ao verificar-se falta de coordenação entre o ICNB e o Ministério da Agricultura e pela incapacidade de gestão da primeira entidade, fica-se na indecisão de quem irá continuar com a gestão dos sítios da RN.

A Organização dos Instrumentos do Ordenamento do Território

Esta sinopse faz uma abordagem do planeamento no território a diferentes escalas, desde os primeiros planos de urbanização da década de 30 do século passado, aos planos regionais e nacionais elaborados actualmente.

Nos primórdios do planeamento, surge o primeiro plano, designado por Plano de Urbanização da Costa do Sol (1933-1948) incidente sobre a área de Lisboa, Oeiras e Cascais. Foi uma iniciativa do Eng. Duarte Pacheco (Ministro das Obras Públicas em 1933), que convidou o urbanista Donat-Alfred Agache para a realização de estudos sobre esta área. Este urbanista faz a primeira delineação da estrutura territorial, definindo as articulações e as áreas de expansão dos aglomerados, rede viária e espaços verdes, definindo ainda regras específicas para a ocupação do solo (ex. 25% da área do conjunto era para equipamentos públicos). No entanto, o Eng. Duarte Pacheco deixa de ser Ministro da Obras Públicas e volta a ocupar o cargo mais tarde (final dos anos 30) dando continuidade ao plano inacabado, para o qual convida Étienne de Gröer, atribuindo-lhe o cargo de “urbanista-conselheiro técnico de câmara”. Este urbanista adquire certa importância a nível nacional, pois permitiu a introdução da figura de plano de urbanização na legislação portuguesa, reflectindo já nesta altura uma visão de integração no ordenamento do território.

No início da década de 60 do século XX, a população começa a concentrar-se no litoral e os aglomerados urbanos começam a expandir-se. O desenvolvimento que se verifica na metrópole é derivado dos Planos de Fomento, em particular do segundo, onde havia um forte incentivo à actividade industrial. Com este crescimento tornou-se necessário tomar medidas relativamente à ocupação do espaço e, neste sentido, elaborou-se o Plano Director da Região de Lisboa, embora nunca tenha sido aprovado, já tinha como objectivos a definição do grau de desenvolvimento para esta região, o controlo de tendências de expansão desordenada, a preocupação com as travessias do Tejo e, ainda, favorecer o enquadramento do plano de urbanização num quadro geral.

Ainda nesta década, elaboraram-se outros três planos para o Algarve, dirigidos pelo urbanista Augusto Celestino da Costa. No Plano Urbanístico da Região do Algarve (1964-1966) definiu-se, essencialmente, os tipos de uso do solo, dando-se maior destaque à delimitação de zonas relacionadas com paisagem, habitação, turismo, praias e de interesse histórico. A preocupação com a carga a que as praias estavam sujeitas, levou à elaboração dos primeiros estudos sobre esta temática. Já o Plano de Ordenamento Agrário do Algarve traduzia, particularmente, um modelo global para o aproveitamento agrícola, onde se apontavam as potencialidades de cada área para a prática agrícola. Além destes, elaborou-se também o Plano Paisagístico do Algarve. Esta época foi muito conturbada, marcada por grandes agitações sociais e económicas, fazendo com que estes planos não passassem de um estudo prévio a força de lei. Na década de 70, realizou-se o Plano Director Municipal do Porto pelo urbanista convidado Percy Johnson-Marshal.

Ao nível regional, realizaram-se os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) estando o ciclo destes planos, dividido em duas gerações. A primeira (1983-1998) de carácter, essencialmente, normativo traduz uma noção de “Macro-PDM”, visto que os PROT são considerados muito abrangentes, demasiado extensos e descritivos, como é exemplo o PROTALI (Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano) de carácter preventivo, nomeadamente sobre as preocupações ambientais, controlo do turismo, entre outros e o PROTAL (Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve) de carácter reactivo, onde se verificou alguma eficácia, designadamente na redução de pedidos de licenciamento para construção. Já a segunda geração (1999 até à actualidade) é de carácter programático e estratégico, visando a atenuação de assimetrias inter-regionais, a tradução espacial das grandes orientações de desenvolvimento económico e social sem comprometer gerações vindouras, entre outros. Desta fase faz parte o PROTAML (Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa), aprovado em 2002. Traduz um modelo consensualizado e pretende, sobretudo, promover a integração regional, ao contrário dos planos de 1990 e 1995, com grandes problemas na definição de centralidades e do perímetro urbano. As acessibilidades são fundamentais para o desenvolvimento nas suas mais variadas acepções e, nesta área, é fundamental criar um novo modelo com diversas circulares, deixando de parte o sistema radial. As acessibilidades foram também responsáveis pela forma como se foi desenhando o modelo urbano, traduzindo-se por vezes num modelo disfuncional, nascendo daqui a importância de uma autoridade metropolitana de transporte, de forma a haver a participação e integração de todos os meios de transporte. Quanto aos equipamentos, devem ser pensados na política urbana e analisados os seus efeitos no modelo global do território mas, devem sobretudo, ser pensados em primeiro lugar dentro do sector (ex. hospitais, escolas, etc.).

A nível nacional, elaborou-se o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT). É um modelo global de onde partem as grandes orientações para as regiões e este deve proporcionar modelos de desenvolvimento, tendo por base uma política de integração. Este deve conter uma visão de estruturação do país e deve ter em conta outros modelos, nomeadamente, a rede de estradas, que condiciona o ordenamento do território, traduzindo desigualdades, sobretudo no interior, devido a estradas inacabadas ou mesmo por construir.